Алексей Зудин

 

Зудин Алексей,

член ОНМКС при ЦИК России

 

Информационная справка: интервью журналу «Эксперт» от 1–7 февраля 2016 года

 

Как публичная политика постепенно подчиняет государство

Выборы в Государственную думу в сентябре 2016 года станут важной и показательной вехой в ходе большой политической реформы, которую инициировал Владимир Путин в 2012 году. Ее конечные результаты, впрочем, можно будет лишь спустя годы, ведь процесс трансформации системы и институтов продолжается, а качество и существо диалога государства и общества год от года совершенствуются, чему также способствуют президентские инициативы в рамках прямой и представительной демократии. Пока многие механизмы работают лишь на бумаге, их только предстоит наполнить жизнью, но институционально они уже созданы и ждут своего часа. Многое зависит от эволюции региональной власти, которая с большим скрипом понимает и принимает ориентацию федерального центра на открытость, конкурентность и легитимность политического поля. Впрочем, в 2016–2018 годах мы имеем основания ожидать существенного изменения качества нашей политической системы в целом, считает Алексей Зудин, политолог, член экспертного совета фонда «Институт социально-экономических и политических исследований».

— Алексей Юрьевич, как вы оцениваете промежуточные результаты большой политической реформы? Можно ли уже говорить, что контуры политической и партийной системы страны на ближайшие определены?

— Если коротко, то промежуточные результаты в целом соответствуют принципам, сформулированным Вячеславом Володиным: открытость, конкурентность, легитимность. Расширилась представительная основа политической системы, улучшились показатели общественного доверия. Конкуренция позволяет выявлять реальный политический вес игроков, освобождаться от мнимых величин, это повышает устойчивость институтов, формируемых по итогам конкурентных выборов. При «референдумных» сценариях в ход идут коалиционные стратегии, позволяющие учитывать «малые» политические величины.

Теперь подробнее. Начнем с формирования конкурентной партийной системы. Инициативным людям и группам была предоставлена возможность формировать новые партии. И они этой возможностью воспользовались. Итоговый продукт достаточно диверсифицирован и представлен в виде трехэтажной пирамиды: большая парламентская четверка, потом, условно, партии законодательных собраний и на третьем уровне все остальные партии.

— Стоит ли вообще придавать хоть какой-то вес партиям третьего уровня? Они малозначительны, интересны очень узким слоям общества и не имеют шансов вырваться хотя бы во вторую лигу.

— На третьем уровне очень много балласта. Но согласитесь, что любое обновление всегда предполагает побочные эффекты. Кроме того, я не торопился бы записывать все партии третьего уровня, например «Коммунистов России», в спойлеры. Системная задача этих партий — поддержание конкурентной среды, соперничество с близкими по идеологии политическими силами. Я уже не говорю о том, что расширяются возможности выбора для избирателей. Для малых партий, лишенных возможности полноценного участия в законодательной власти, главной становится функция «трибуна», когда определенные категории избирателей получают возможность заявить о себе даже на федеральном уровне.

— Партии стали ближе к народу?

— Цели большой реформы, как мне представляется, достигнуты в части приближения избирательной и партийной систем к предпочтениям рядовых граждан. Здесь были приняты не только законодательные решения. Из наиболее заметных следует указать на механизм праймериз, который, в общем, стал неплохо работать, хотя проблемы там есть. Показательно, что отношение критиков к  праймериз меняется в положительную сторону. Первичное голосование — перспективный институт не только для приближения партий и кандидатов к предпочтениям избирателей, но и для внутреннего обновления самих партий.

Одним из итогов большой реформы стал переход от режима доминирующей партии к «партийному картелю». Именно это слово лучше всего на политологическом языке описывает безусловное лидерство «большой четверки» думских партий. Правда, картель предполагает закрытую систему, а у нас в системе присутствует еще два партийных эшелона. Это делает наш «партийный картель» весьма условным, открытым для входа и выхода, для изменения внутренних пропорций. Ядро партийной системы стало многосоставным, способность к обновлению повысилась.

Поэтому было бы ошибкой рассматривать нынешнюю партийную систему как завершенную. Несмотря на то что Дума 2016 года, скорее всего, будет состоять из четырех знакомых нам партий, партийная система тем не менее будет меняться. На это есть серьезный общественный запрос. В перспективе возможным сценарием является трансформация в двухпартийность с последующим переходом к партийной ротации власти.

Что еще? Мы перешли к институту выборности в отношении первых лиц региона. Я сознательно употребляю слово «перешли», а не «вернулись». Очень часто говорят о возврате, но, на мой взгляд, это утверждение неверное. Потому что запуск выборов губернаторов произошел в изменившейся институциональной и политической среде. И сейчас это новый институт, куда интегрировали механизмы подотчетности избираемых первых лиц. Раньше таких механизмов не было или работали они очень слабо.

— Что вы имеете в виду, говоря о новых механизмах подотчетности?

— Теперь, согласно закону, губернатор может быть смещен в случае проведения референдума. Он может быть отстранен вмешательством президента. Теперь губернатор связан с партиями в гораздо большей степени, чем раньше. То есть институт первого лица на уровне регионов в гораздо большей степени, чем раньше, интегрирован во взаимосвязанную политическую систему и подчинен демократическим принципам. Потому что раньше выборы заканчивались, и губернатор оказывался, по большому счету, предоставленным сам себе. Он превращался в самодостаточную величину со всеми вытекающими отсюда последствиями, как для тех обязательств, которые он давал своим избирателям, так и для федерального центра. Сейчас этот дефект устранен.

— Важной частью большой политической реформы стала реформа муниципальная. Но, кажется, она была неоднозначно воспринята обществом, особенно жителями мелких и средних городов, у которых отобрали право избирать мэра напрямую.

— Особенностью большой реформы было то, что по существу она представляла собой отклик на активный и рельефный общественный запрос — запрос на участие. И на первый взгляд муниципальная реформа этой логике не подчиняется: и по социологическим исследованиям, и по непосредственным свидетельствам мы знаем, что российские граждане отдают предпочтение тому, чтобы власть на местах формировалась в результате прямых выборов.

Между тем результатом муниципальной реформы стал почти повсеместный отказ от выборности мэров. Закон делегировал на региональный уровень выбор схемы муниципальной реформы. Отказ от выборности — это выбор региональных элит, которые тем самым взяли на себя ответственность за политическую ситуацию в своих регионах на уровне муниципалитетов.

В результате возникла противоречивая ситуация, когда новые органы местной власти не полностью соответствуют предпочтениям российских граждан. Но муниципальную реформу необходимо оценивать не только по ближайшим последствиям, включая порожденные ею новые противоречия, но и по возможностям, которые она создает для развития регионов и для активности граждан на муниципальном уровне.

Ликвидация «политического двоевластия» на территориях (избранный губернатор — избранный мэр) сделала возможным широкую политическую консолидацию местных элит вокруг победившего на выборах губернатора. Исследование Института общественного проектирования недавно установило, что в тех случаях, когда команда губернатора обладает грамотной социально-экономической программой, регион фактически превращается в территориальную «корпорацию развития», демонстрирующую хорошие показатели. Как известно, успешные практики и передовые образцы с готовностью копируются, были бы стимулы.

Составной частью муниципальной реформы было создание институциональных основ для прямой демократии и для совещательной демократии. Закон предусматривает определенные механизмы учета предпочтений граждан на местном уровне — слушания, общественные советы, референдумы и так далее.

— Но эти институты остались лишь на бумаге. Особенно на муниципальном уровне, самом низовом.

— Верно. Противоречие есть и здесь: институциональные основы созданы, но их политическое наполнение очень сильно отстает. Сейчас это скорее формальные механизмы, которые наиболее сильные игроки подчинили собственным интересам. И задачей ближайшего времени на низовом уровне, как мне представляется, является приведение в соответствие политического наполнения этих механизмов и их институциональных возможностей.

Как мне кажется, возможности преодоления сопротивления среды есть. Противоречие, о котором мы говорили, только усиливает запрос на «низовое участие». Есть и соответствующие федеральные институты и механизмы, подключение которых позволит сделать условия для совещательной и прямой демократии на местах более благоприятными. Я имею в виду те механизмы, которые создавались до начала большой реформы в 2012 году. Это общественные палаты, это институты омбудсменов. Это Совет по правам человека при президенте. Это, естественно, и такой традиционный механизм, как СМИ. И наконец, это уникальный институт, созданный по инициативе Владимира Путина в 2011 году, который называется Общероссийский народный фронт, ОНФ.

— И все-таки. В некоторых регионах механизмы прямой демократии работают, губернаторы этому вопросу уделяют повышенное внимание, но в большинстве других субъектов федерации — одна бутафория. Пришлось вовлекать в эту работу ОНФ, чтобы он в ручном режиме занимался отладкой системы, с федерального уровня создавал лифты для реальных региональных активистов, а не лояльных и удобных губернатору людей. Это нормально, когда инициатива идет не снизу, а настраивается путем ручного управления сверху?

— У нас президентскую власть можно уподобить ромашке. Вот есть центр и множество лепестков в виде консультативных и совещательных органов при российском президенте. Все они являются составной частью механизмов совещательной демократии на федеральном уровне. Задача состоит в том, чтобы этот опыт получил адекватное продолжение на региональном уровне. Не важно, откуда исходит первоначальная инициатива. У нас, по традиции, преимущественно сверху. Принципиально другое: жизнеспособные институты и механизмы возникают лишь тогда, когда инициативы подхватываются заинтересованным участием.

Первоначально Общественная палата была создана по инициативе президента как федеральный институт. Теперь, после реформы, в ее комплектовании решающую роль играют региональные общественные палаты, отчасти — активные граждане через интернет-голосование. Институционально связанные с Общественной палатой РФ общественные советы при федеральных министерствах и ведомствах тоже недавно прошли через реформу, которая сделала их более дееспособными. Кроме того, был принят закон об общественном контроле, который создает институциональную основу для постоянного участия общественности в формировании государственной политики. Это исключительно сильный шаг вперед.

ОНФ тоже первоначально был создан президентом на федеральном уровне и только потом структурировался в регионах. Сейчас Александр Бречалов является как сопредседателем Центрального штаба Общероссийского народного фронта, так и секретарем Общественной палаты РФ. То есть здесь произошло взаимное усиление двух механизмов: Общественной палаты и ОНФ. И сейчас они по-разному, но совместно готовят на местах новое поколение гражданских активистов: для муниципальных органов, НКО, общественного самоуправления, для «перезагрузки» региональных общественных палат, для одномандатных избирательных округов.

 

Длинны ли корни

 

— Вернемся к партийной реформе, частью которой стало внедрение так называемых избирательных фильтров, что объяснялось задачей принудить партии идти на места, расти снизу, разрабатывая местную и региональную повестку дня. Награда — возможность выдвигаться на выборы высокого ранга без сбора подписей. Но даже партии парламентской «четверки» испытывают нехватку кадров на местах. Так к чему же сегодня привел замысел «укоренения» партий?

— Мы анализируем процесс долговременный, ожидать быстрых результатов здесь было бы неразумно. Характер местной повестки дня таков, что она трудно формулируется в партийных терминах, если вообще формулируется. Местные проблемы в значительной степени носят управленческий характер, а не партийно-идеологический. И для «укоренения» партий есть серьезные препятствия.

Тем не менее люди, которые занимают позиции на муниципальном уровне, должны быть включены в механизмы подотчетности. Один из таких механизмов — выборы. Кроме того, на муниципальном уровне должны быть представлены партии, это создает еще один механизм подотчетности наряду с выборами. Но эти люди должны вести себя как управленцы, а не как идеологические доктринеры.

Важная часть преобразований на местном уровне — институты общественного самоуправления, отличные и отдельные от муниципального самоуправления. Это ТОСы и старосты. Если не задействовать активных граждан, то замысел муниципальной реформы попадет в институциональную ловушку, когда все механизмы принятия решений будут поставлены под контроль узким кругом заинтересованных участников и снова оторвутся от низового уровня.

— На митингах в 2012 году мы увидели, что достаточно велик ресурс активного гражданина», и не только в столице. Но есть ли сегодня политические лифты для их позиционирования выше, на федеральном уровне? Скажем, можно ли ожидать массового появления новой категории политиков, активистов уже на парламентских выборах осенью 2016 года, которые пройдут по смешанной системе?

— Когда избирательная система приближается к предпочтениям рядовых граждан, это означает расширение возможностей для различных форм политического включения, от участия в выборах до непосредственной политической активности. Созданы новые каналы участия, специально ориентированные на активные категории, — «Российская общественная инициатива» и механизм комплектования «профессиональной» части Общественной палаты РФ. Расширились каналы электорального участия: предварительное голосование и одномандатные округа. Расширение конкурентного поля также увеличивает возможности для граждан влиять и участвовать. Да, думаю, у нас есть основания ожидать появления новой категории политиков и активистов на думских выборах 2016 года. Среди них наверняка будут не только новые лица, но и представители нового политического поколения, которое формировалось последние пятнадцать лет.

«Не место для дискуссий»

— Но все-таки, будет ли новый состав Государственной думы с учетом одномандатников более пестрым с точки зрения идей, политических воззрений или останется в большей степени монолитным, поскольку одномандатников «разберут» парламентские партии и свяжут партийной дисциплиной?

— Сам факт появления одномандатников, даже с учетом того, что большая их часть будет связана с политическими партиями, резко расширяет представительный характер новой Думы и делает ее гораздо более многообразной. Даже с учетом того, что там будут представлены только нынешние думские партии. Через мажоритарные округа могут пройти лидеры малых партий. И это тоже расширит партийное представительство.

На одномандатников нужно смотреть, как мне кажется, несколько по-новому. Раньше были такие представления, что депутаты-«списочники» — это «марионетки партийного руководства». А одномандатники, не связанные обязательствами перед партиями — «проводники воли граждан». Но это неправда. Мы уже многократно имели возможность убедиться, что это не так.

Одномандатник, который проходит в Госдуму от политической партии, одномандатник, который идет не как представитель партии по своему округу, но в Думе вступает в партийную фракцию, принесет избирателям своим гораздо больше пользы, нежели изолированная политическая величина. В Государственной думе голосуют группы, и свободный от связей с партиями одномандатник недееспособен. Либо становится легкой добычей групп интересов, которые также влияют на Думу.

Чтобы грамотно учитывать предпочтения граждан при создании законов Госдуме требуются специалисты в самых разных областях. Хороший, зарекомендовавший себя по какому-то профильному законодательству специалист необходим для партии и для нормальной работы Госдумы. Далеко не факт, что он сможет пройти по округу. И здесь как раз очень разумно разделение на списочную и одномандатную часть. Каждая из двух половинок смешанной модели выборов в Госдуму вносит позитивный вклад.

Наше представление о нормальной работе парламентского механизма еще толком не сформировались. Вы наверняка помните высказывание Бориса Грызлова: «Госдума — это не место для дискуссий». И что сделали с Борисом Грызловым после этого высказывания СМИ, эксперты и вся прогрессивная общественность? Все это помнят, да? Между тем всего-навсего прозвучала фраза из книги современного классика по представительной демократии Бернара Монена. У него написано буквально то, что сказал тогдашний спикер Госдумы. А именно: «Как известно парламенты (за исключением Конгресса США) не являются местом для дискуссии». В парламентах сталкиваются организованные мнения. Дискуссии происходят, но не на парламентских заседаниях, а в предварительных обсуждениях. Они идут во фракциях и закрыты для публики. Прав-то был Грызлов, а не те, кто на него ополчился.

— Нехватка узких специалистов в нынешней Думе очевидна, на мой взгляд. Но есть и другой запрос к депутатскому корпусу. Люди хотят, чтобы парламент начал реально оппонировать ряду непродуманных решений правительства, и не на словах, а на голосовании. А то все чихвостят реформы образования или здравоохранения, много вопросов к экономической политике, а депутаты, подчиняясь партийной дисциплине, стройно голосуют за все инициативы, спущенные из Белого дома.

— Это старая проблема. Наш парламент не принимает непосредственного участия в формировании правительства, как это происходит в других современных политических системах. В связи с этим ставится вопрос о необходимости, в перспективе партизации правительства, что создаст соответствующие механизмы ответственности и отчетности, которые наделят Государственную думу необходимыми полномочиями. Я бы сказал, что движение в этом направлении реальная перспектива для нас, это первое. Второе: большая реформа 2012–2014 годов является шагом в этом направлении. Третье. Если внимательно посмотреть на то, как развивались отношения между думским большинством, избранным еще в дореформенный период, и правительством, то мы увидим, что были значимые эпизоды, когда думское большинство вело себя активно, не соглашалось, оказывало давление и добивалось учета своих предпочтений. И предпочтений избирателей.

Важную роль в продвижении к повышению автономии Государственной думы и политически ответственному правительству играют более ранние решения. Я имею в виду поправки в Конституцию 2009 года, которые обеспечили увеличение срока полномочий и президента, и Государственной думы. Побочным эффектом принятия этих поправок является деконцентрация федерального электорального цикла.

Раньше выборы в Госдуму отделял от выборов президента совсем незначительный промежуток времени, а именно полгода, как правило. И думская компания за счет тесной связи с выборами президента превращалась — не формально, а фактически — в составную часть президентской кампании. Все собрано в одну точку, и эта точка — президентские выборы. Сроки изменились, и дистанция между думскими и президентскими выборами увеличилась.

Возникла политическая основа для более высокой автономии выборов в Государственную думу от президентских выборов. Повестка думских выборов 2016 года формируется самостоятельно и отдельно, без какой-либо привязки к президентским выборам 2018-го. В новой Думе ожидается формирование нового пропрезидентского большинства, но отношения с правительством скорее всего изменятся. Избранное по самостоятельной повестке новое пропрезидентское большинство в нижней палате парламента получит больше возможностей влиять на формирование состава и на политику правительства. Связка Госдума—правительство должна укрепиться, а вместе с ней политическая ответственность Думы за политику правительства и политическая ответственность правительства перед Думой.

Давайте также вспомним, что суть поправок в Конституцию не исчерпывалась увеличением сроков функционирования Госдумы и президента.

— Еще ввели обязательный механизм отчетности правительства перед Думой.

— Этот механизм отчетности действует и сейчас. Пока в значительной степени формально. Но мы с вами знаем, что в законе существует такое понятие, как «спящая норма». «Спящая норма», которая способна переходить в активные состояния, после того как она окажется в новом политическом контексте. С учетом предпосылок к большей автономии в отношениях с правительством и большей активности новой Государственной думы, которая будет избрана в этом году, у нас есть основания предполагать, что пока в основном формальный механизм отчетности правительства перед Госдумой начнет наполняться новым политическим содержанием.

— То есть важно, что институциональные механизмы уже имеются и ждут своего часа?

— Да, они институционально есть, это принципиально важно. Появляется некая практика, некая привычка. Депутаты привыкли, что к ним приходит правительство отчитываться. А правительство приучается к тому, что ему надо будет приходить и отчитываться перед Думой. И, кстати, аналогичные механизмы есть и на региональном уровне.

Резюмируем: большая политическая реформа 2012–2014 годов, продолженная в 2015-м инициативами в гражданском обществе, вместе с эффектами более ранних политических и институциональных решений (прежде всего поправками в Конституцию 2009 года) создают перспективу реальных политических перемен в 2016–2018 годах. Образно говоря, спящие нормы начнут просыпаться. В этот период мы имеем основания ожидать существенного изменения качества нашей политической системы в целом.

Пространство общих представлений

— Получается, рассматривая процесс усиления влияния граждан на публичную политику и в конечном счете подчинения государства публичной политике, мы должны начинать не с 2012 года, а еще с 2009-го. При этом результирующей этого процесса будет вовсе не выборы в Госдуму в 2016-м, а события, которые мы пока даже не можем предсказать?

— Этот процесс идет, и будет продолжаться достаточно долго. Важно, что это поступательный процесс. По большому счету, подчинение государства публичной политике формально началось в 2001 году, а фактически — в 2000-м, после президентских выборов. В 2001-м был принят закон о политических партиях, в котором не был заинтересован ни один из привычных политических игроков. Но это был стратегический выбор президента Владимира Путина, выбор пути развития системы. И это был сигнал, что президентская власть руководствуется не только краткосрочными соображениями, что там присутствует длинный горизонт принятия решений.

Другим эффектом направляемой трансформации политической системы, которая происходит с 2000 года, на мой взгляд, будет нормализация президентской власти.

— Вы имеете в виду ослабление президентской власти? Или переподчинение публичной политике?

— Президентская власть в России не может быть слабой, просто не имеет права. А если говорить о подчинении публичной политике, то из всех наших институтов она в наибольшей мере соответствует этому требованию. Я имею в виду именно «нормализацию». В этом направлении был сделан ряд шагов. Одним из них была управляемая ротация 2008 года, когда элитам и гражданам объяснили, что люди на посту президента могут меняться, но государство от этого не рушится. Вторым шагом можно считать поправки в Конституцию 2009 года. Большая реформа 2012–2014 годов серьезно продвинула политическую систему к такому состоянию, когда у президента не будет необходимости постоянно поддерживать функционирование других институтов власти в нашей стране — правительства, Государственной думы, партийной системы. Главные эффекты большой реформы — повышенная открытость, конкуренция, расширение представительных основ — укрепляют эти институты политически. Важную роль играет реформа Совета Федерации, расширившая представительные основы верхней палаты. Конфигурация институтов приобретает «системные» свойства (растущая специализация в сочетании с взаимной связностью). В перспективе появляется возможность «разгрузить» президентскую власть, освободив от необходимости постоянной подстраховки других институтов, и при этом повысить устойчивость всей политической системы.

— Президент не только, как вы сказали, «постоянно поддерживает функционирование ключевых институтов власти», но и задает рамки политической и партийной конкуренции, которые крайне необходимы для нашей неустойчивой демократической системы. Когда мы говорим, что есть «пропутинское большинство», мы имеем в виду, что различные политические силы действуют в заданных президентом рамках суверенной национальной политики. И по идее стремление Владимира Путина создать ответственную элиту — это работа на перспективу, это задача сформировать такой правящий класс, который в дальнейшем сам будет поддерживать рамки конкурентной политики. С другой стороны, идет давление снизу, со стороны гражданского общества, которое тоже вынуждает элиты осознавать свое предназначение и свою ответственность.

— Совершенно верно. Есть хорошая формула: «пространство общих представлений». Академический эквивалент — «нормативно-ценностный консенсус». Близкое понятие — «новый политический язык», о котором сейчас начинают говорить. И есть два принципиальных условия. Первое: речь идет не просто о внутриэлитном «междусобойчике», но об общественно-санкционированных рамках политической конкуренции. Президент как политический лидер аккумулирует, формулирует и реализует общественный запрос на патриотизм и ответственность, обращенный к российским элитам. Второе: речь идет не просто о декларациях («я — патриот своей страны»), а об обязывающих связях, гарантирующих подлинность, политическую реальность «пространства общих представлений».

Главным признаком национализации элиты является то, что связи со своей страной многократно превышают по своей силе внешние связи этой элиты. Собственно говоря, «национальной» элиту делает не территория базирования и даже не самоидентификация, а тесные и обязывающие политические связи с гражданами своей страны. Через выборы, всесторонние консультации, институты «прямой демократии. Примерно так можно описать финальную точку подчинения государства публичной политике. Большая реформа 2012–2014 годов прочно закрепила движение нашей страны на этой траектории. А начинающаяся избирательная кампания в Госдуму-2016 станет испытанием на прочность.


НО «Российский фонд свободных выборов»

По материалам портала «ЦИК России»


 

 

Два срока для губернатора – оптимальное время, чтобы проявить себя

 
Александр Игнатов
Законопроект, направленный на исключение из избирательного процесса партий-спойлеров, внесли в Государственную думу РФ
 
Екатерина Калинкина

Результаты работы общественной «горячей линии» на выборах осенью 2014 года

 
Председатель Центризбиркома провел в радиоэфире программу об актуальных проблемах обеспечения избирательных прав инвалидов
 
Александр Игнатов
Механизм формирования избирательных комиссий может быть изменен Годумой на осенней сессии
 
Александр Брод

Заявления Порошенко - это лишь антураж для продолжения трупной политики.

 
Леонид Ивлев

Авторитет выборов неразрывно связан с деятельностью всех участников избирательного процесса

 
Методические рекомендации по вопросам контроля за соблюдением правил информационного обеспечения выборов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»
 
Об упразднении «матрёшки»