Императивный мандат

Владимир Лысенко, член Совета Российского фонда свободных выборов, доктор юридических наук

17 декабря, 2020

1. Институт императивного мандата и отзыва парламентариев в конституциях и законодательстве подавляющего большинства зарубежных государств не предусмотрен; при этом в некоторых государствах, наоборот, особо закрепляется именно неимперативный характер мандата парламентария (например, Андорра, Болгария, Гвинея, Кыргызстан, Ливан, Сальвадор).

Так, в Андорре депутаты Генерального совета – однопалатного парламента имеют одинаковую представительную природу, равные права и обязанности и не подчиняются никоим образом императивному мандату.

Голосование носит личный характер и не может быть делегировано.

Депутаты не несут ответственности за голосование и мнения, выраженные при осуществлении их функций (статья 53 Конституции Андорры).

В Болгарии в статье 67 Конституции закреплено, что народные представители представляют не только своих избирателей, но и весь народ.

Превращение мандата депутата в императивный недопустимо.

Народные представители действуют на основании Конституции и законов в соответствии со своей совестью и убеждениями.

В Гвинеи конституционно закреплено, что любой императивный мандат считается недействительным (статья 51 Конституции Гвинеи).

В Кыргызстане ранее действовал «партийный» императивный мандат, означавший, что депутат, избранный по списку одной политической партии и перешедший в другую политическую партию, терял свой депутатский мандат.

Действующая Конституция Кыргызстана от 27 июня 2010 года уже не предусматривает императивный депутатский мандат, а также отзыв депутата.

Так, часть 1 статьи 73 Конституции Кыргызстана устанавливает, что депутат Жогорку Кенеша не связан императивным мандатом. Отзыв депутата не допускается.

В Ливане в статье 27 Конституции закреплено положение о том, что член Палаты депутатов представляет весь народ. Избиратели не могут связывать мандат депутата какими-либо условиями или ограничениями.

В Сальвадоре в соответствии со статьей 121 Конституции Законодательная ассамблея – коллегиальный орган, состоящий из депутатов, избранный в порядке, предусмотренном Конституцией Сальвадора, в ведении которого в основном находится законодательство.

Депутаты представляют народ в целом и не связаны никаким императивным мандатом.

2. Императивный мандат (с точки зрения отзыва депутата избирателями в рамках специальной процедуры голосования или добровольного досрочного сложения депутатских полномочий) предусмотрен законодательством ряда государств.

Так, институт отзыва парламентариев избирателями закреплен в конституциях и законодательстве ряда государств Американского континента и Азиатско-Тихоокеанского региона (например, Вьетнам, Китай, Южная Корея, Куба, Лаос, Мьянма, Палау, Таиланд, Филиппины).

С недавнего времени императивный депутатский мандат используется на территории Демократической Федерации Северной Сирии (Сирийский Курдистан).

При этом институт отзыва, не всегда рассматриваемый как один из инструментов реализации концепции императивного мандата, распространяется на национальный уровень выборной власти либо только на местный, либо на одновременно и национальный, и местный уровни публичной власти; кроме того, институт отзыва охватывает как выборных представителей депутатского корпуса в лице депутатов, так и некоторых представителей исполнительной (президентской) власти (в конституционно-правовом формате процедуры импичмента).

Так, на Кубе принятый 15 июля 2019 года на основе и в соответствии с новой Конституцией новый Закон о выборах по-прежнему закрепляет возможность отзыва выборных лиц в любое время.

3. Императивный мандат (с точки зрения утраты статуса депутата при изменении депутатом условий первоначального приобретения депутатского статуса) предусмотрен в законодательстве ряда стран (например, Португалия, Сербия), либо разрабатываются соответствующие законопроекты (например, Украина).

Так, в Португалии в соответствии с Конституцией и законодательством депутатский мандат является императивным в том смысле, что депутат, избранный по списку одной политической партии и перешедший в другую политическую партию, теряет свой депутатский мандат; однако в случае, если он становится независимым депутатом, он сохраняет свой депутатский мандат (статья 160 Конституции Португалии).

Среди рекомендации БДИПЧ ОБСЕ при проведении 27 сентября 2009 года парламентских выборов – законодательно предусмотреть сохранение депутатского мандата депутата даже в случае перехода депутата из одной парламентской партийной группы (фракции) в другую парламентскую партийную группу (фракцию).

Данная рекомендация опирается на положения Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 года, предусматривающего, что государства-участники «…обеспечивают, чтобы кандидаты, получившие необходимое число голосов, определенное законом, надлежащим образом вступали в должность и могли оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами…» (пункт 7.9).

Кроме того, Венецианская комиссия в докладе об императивном мандате «Доклад об императивном мандате и подобной практике» («Report on the Imperative Mandate and Similar Practices», CDL-AD (2009)027, para 36) указала, что утрата депутатского мандата в связи с изменением партийной принадлежности депутата противоречит принципу свободного и независимого мандата.

В Сербии законодательство предусматривает императивный мандат избранного по списку кандидатов политической партии депутата и в случае перемены депутатом своей партийной принадлежности он должен в обязательном порядке сложить свои депутатские полномочия.

В Украине при проведении 26 октября 2014 года внеочередных парламентских выборов (в связи с майданными событиями и государственным переворотом) в Итоговом отчете БДИПЧ ОБСЕ отмечалось, что «…В результате возобновления действия поправок к Конституции Украины в редакции 2004 года народные депутаты утратят свой мандат, если они не присоединятся к парламентской фракции политической партии, от которой были избраны, или не останутся в ее составе.

Это противоречит пункту 7.9 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года и неоднократно подвергалось критике со стороны Совета Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия) в контексте Конституции Украины в редакции 2004 года…».

В начале сентября 2019 года в Верховную Раду Украины были внесены два законопроекта № 1038 и № 1045-1, предусматривающие, что в случае избрания лица депутатом по списку кандидатов соответствующей политической партии (по пропорциональной части смешанной избирательной системы) или по одномандатному избирательному округу при его выдвижении политической партией (по мажоритарной части смешанной избирательной системы), он должен после своего избрания в обязательном порядке войти в партийную парламентскую фракцию данной политической партии либо сложить с себя депутатские полномочия; кроме того, сложение депутатских полномочий предусматривается и в случае если депутат выходит из соответствующей партийной парламентской фракции.

При этом законопроект № 1045-1, в отличие от законопроекта № 1038, является более «узким» и предусматривает что в случае избрания лица депутатом по списку кандидатов соответствующей политической партии или по одномандатному избирательному округу при его выдвижении политической партией, он должен после своего избрания в обязательном порядке войти в партийную парламентскую (депутатскую) фракцию данной политической партии либо сложить с себя депутатские полномочия.

Таким образом, законопроекты предусматривают введение императивного депутатского мандата.

В случае невхождения депутатов, избранных от соответствующих политических партий, в партийную парламентскую фракцию политической партии, которая его выдвигала, его полномочия прекращаются со дня принятия решения высшим руководящим органом соответствующей политической партии.

В отличие от прежнего законодательного регулирования в отношении депутатов, избранных только по списку кандидатов соответствующей политической партии¹, указанные законопроекты распространяют положения об императивном мандате и на депутатов, избранных в одномандатных избирательных округах, выдвинутых соответствующими политическими партиями.

На этой основе императивный депутатский мандат становится всеобъемлющим и тотальным.

При этом указанные законопроекты призваны урегулировать также и проблему неперсонального голосования депутатов².

4. В некоторых государствах региона ОБСЕ депутатский мандат может быть прекращен только в случае осуждения депутата по приговору суда (например, Дания, Хорватия).

Так, в Дании законодательство не содержит положений об ограничении депутатских полномочий.

При этом в соответствии со статьями 30 и 30 Конституции, статьи 4 Закона о парламентских выборах Фолькетинг – однопалатный парламент может исключить депутата из состава депутатского корпуса парламента в связи с совершением депутатом акта (действия (бездействия), которое является несовместимым со статусом депутата.

На практике в соответствии с парламентской традицией депутат может быть лишен депутатского мандата, как правило, только в связи с вынесением в отношении него приговора суда за совершение уголовного преступления.

В Хорватии в соответствии с законодательством о выборах депутат может быть лишен депутатского мандата в случае вынесения приговора суда, вступившего в законную силу, о лишении его свободы на срок более шести месяцев.

Данное положение, закрепленное в статье 10.3 Закона о выборах депутатов Сабора – однопалатного парламента Хорватии, отмечалось в Итоговом отчете БДИПЧ ОБСЕ при проведении 4 декабря 2011 года парламентских выборов.

5. В некоторых государствах региона ОБСЕ досрочное прекращение полномочий депутата связано с судебным признанием (после проведения парламентских выборов) деятельности политической партии незаконной (неконституционной) и на этой основе запретом политической партии.

В таком случае депутаты, избранные от данной политической партии, утрачивают свой депутатский статус (например, Испания, ранее (до вынесения соответствующего решения Европейского суда по правам человека) – в Турции).

Так, в Испании в соответствии с законодательством, как отмечалось в Итоговом отчете БДИПЧ ОБСЕ при проведении 20 ноября 2011 года досрочных парламентских выборов, в соответствии с законодательными поправками, принятыми в январе и июле 2011 года, в преддверии проведения указанных парламентских выборов, депутат может быть лишен депутатского мандата до истечения конституционного срока полномочий.

Указанные законодательные поправки ввели новый термин «несовместимость», который взаимоувязан с положениями законодательства о судебном запрете деятельности политической партии, связанной, в частности, с террористической деятельностью.

Так, при проведении указанных выборов обновленное законодательство предусматривало досрочное лишение избранного лица депутатского мандата (до истечения срока его депутатских полномочий) в случае, если политическая партия, которая выдвинула его в качестве кандидата, в соответствии с решением суда после проведения парламентских выборов была признана неконституционной и ее деятельность была запрещена.

В случае запрета политической партии Центральная избирательная комиссия Испании должна была уведомить об этом избранного депутата: лицо, избранное депутатом, могло сложить депутатские полномочия, либо в течение 15 дней со дня такого уведомления выступить с декларацией, политически дистанцируясь от соответствующей политической партии и сохранить, таким образом, свой депутатский мандат.

В случае если лицо в дальнейшем обнаружит в своих действиях приверженность запрещенной политической партии, его депутатские полномочия досрочно прекращаются: соответствующее решение (с указанием обстоятельств такой приверженности) принимается Центральной избирательной комиссией Испании (лицо может обжаловать указанное решение Комиссии в Верховный суд Испании).

Как отмечалось в Итоговом отчете БДИПЧ ОБСЕ, обстоятельства досрочного прекращения полномочий депутата должны быть четко закреплены в законодательстве (а не в решении центрального избирательного органа), они не должны, среди прочего, подрывать принцип политического плюрализма, при этом процедура лишения депутатских полномочий также должна быть исчерпывающим образом закреплена в законодательстве и, помимо прочего, предусматривать рассмотрение указанного вопроса в суде с предоставлением лицу права обжалования указанного судебного решения в соответствующий вышестоящий суд.

6. В отдельных государствах лицо может быть, в том числе не только в судебном порядке, лишено депутатского мандата в связи с непредставление финансовых отчетов о его участии в парламентских выборах, в том числе о финансировании предвыборной агитации (например, Беларусь, Бельгия, Босния и Герцеговина, Греция, Казахстан, Мальта, Монголия, Румыния, Таджикистан).

Так, в Беларуси в соответствии с положениями Избирательного кодекса в случае превышения предельного размера расходования средств избирательного фонда более чем на 20%, либо получения средств из незаконных источников, либо расходования средств помимо избирательного фонда регистрация кандидата может быть аннулирована.

В Бельгии в соответствии с законодательными поправками, внесенными в 2012 году, при проведении парламентских выборов на основании заключения Аудиторской комиссии Бельгии за допущенные финансовые нарушения избранный депутат может быть лишен депутатских полномочий.

Так, решение Палаты представителей о результатах парламентских выборов не может быть обжаловано в судебном порядке, в частности, в Конституционный суд Бельгии, за исключением решения Аудиторской комиссии Бельгии о лишении лица депутатского мандата в связи с допущенными им нарушениями при финансировании предвыборной агитации и непредставлении итогового финансового отчета.

В Боснии и Герцеговине в соответствии с законодательством при проведении парламентских выборов непредставление промежуточного финансового отчета может привести к отмене регистрации в качестве кандидата, а непредставление второго – итогового – к лишению избранного кандидата выборного мандата.

В Греции непредставление соответствующей итоговой финансовой информации в установленный законодательством срок влечет наложение административного или уголовного наказания, включая, в частности, штраф либо лишение свободы на срок до двух лет, либо лишение депутатского мандата.

В Казахстане Закон о выборах предусматривает аннулирование регистрации партийного списка в случае нарушения правил финансирования предвыборных кампаний.

На Мальте за допущенные финансовые нарушения на виновных лиц могут быть наложены санкции в виде штрафа, лишения (ограничения) избирательных прав на срок до четырех лет, а также возможного лишения депутатского мандата.

В Монголии в отношении избранного кандидата за допущенные им финансовые нарушения при проведении предвыборной агитации (в частности, принятие пожертвований из запрещенных законодательством источников либо анонимных пожертвований) Государственным аудиторским бюро Монголии может быть принято решение о его дерегистрации, т.е. о внесудебном лишении депутатского мандата.

В Румынии среди мер ответственности за финансовые нарушения – признание недействительным избрания лица депутатом либо лишение виновного лица депутатского мандата.

В Таджикистане при проведении 1 марта 2015 года очередных парламентских выборов в Итоговом отчете БДИПЧ ОБСЕ отмечалось, что «…Финансирование политическими партиями и кандидатами предвыборной агитации не с этого счета избирательного фонда, а из других источников, могло привести к отмене регистрации кандидата или списка кандидатов…».

7. В отдельных государствах региона ОБСЕ лицо может быть лишено депутатского или сенаторского мандата в случае ведения этим лицом бизнеса с государством (например, Польша).

Так, в Польше Государственный трибунал Польши может лишить лица, избранного депутатом Сейма – нижней палаты парламента или членом Сената – верхней палаты соответственно депутатского или сенаторского мандата в случае ведения этим лицом бизнеса с государством

8. В отдельных государствах региона ОБСЕ лицо может быть лишено депутатского мандата в случае пропуска без уважительных причин в течение определенного календарного периода заседаний парламента сверх установленного количества (например, Турция).

Так, в Турции в соответствии с частью четвертой статьи 84 Конституции (с конституционными поправками, принятыми 16 апреля 2017 года на национальном референдуме, решение о лишении полномочий депутата, который, будучи депутатом, без уважительной причины или без разрешения не является на пять заседаний парламента в течение одного месяца, принимается абсолютным большинством голосов всех членов после того, как Президиум Великого Национального Собрания Турции разрешит ситуацию.

ПРИМЕЧАНИЯ

[1] Так, в 2016 году съезд политической партии «Блок Петра Порошенко «Солидарность» принял решение отобрать депутатский мандат у Николая Томенко и Егора Фирсова, которые вышли из фракции «Блок Петра Порошенко «Солидарность», при этом на депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, положения законодательства об императивном депутатском мандате не распространялось.

[2] Как известно, в Конституции Гвинеи закреплено положение о том, что депутат не может передавать свое право голоса, за исключением случаев, указанных в Конституции. В таких случаях право одного голоса может быть передано только одному человеку, т.е. только одному депутату (статья 51).