Конституционный референдум в Италии

Конституционный референдум в Италии

Владимир Лысенко, член Совета Российского фонда свободных выборов, доктор юридических наук

18 марта, 2020

Конституция Италии1 и законодательство предусматривают проведение национального (конституционного) референдума, при этом различные виды референдумов могут быть инициированы различным кругом субъектов политической системы, в том числе парламентариями и непосредственно гражданами Италии.

Так, в соответствии с законодательством инициаторами конституционного референдума могут быть 1/5 членов Палаты депутатов, т.е. не менее 126 депутатов; референдум может быть инициирован также пятью областными советами, причем каждый совет должен одобрить инициативу о проведении референдума абсолютным большинством голосов своих депутатов; для народного инициирования проведения референдума необходима инициатива (сбор подписей) не менее 500.000 зарегистрированных избирателей.

Конституция и законодательство предусматривают два вида национальных референдумов: первый вид референдума – так называемый отменяющий референдум (abrogativo referendum), на котором участники референдума голосуют за отмену действующего закона (статья 75 Конституции Италии), и, второй референдум – так называемый утверждающий (одобряющий) референдум (referendum confermativo), на котором участники референдума голосуют за одобрение (утверждение) конституционного законопроекта о внесении изменений в Конституцию.

Для признания отменяющего референдума состоявшимся необходимо участие в голосовании не менее 50% зарегистрированных участников референдума.

Так, 21–22 июня 2009 был проведен отменяющий референдум по трем вопросам, однако в связи с тем, что в голосовании приняло участие менее 50% зарегистрированных участников референдума, референдум был признан несостоявшимся (в частности по первому вопросу в голосовании приняло участие 23,31% зарегистрированных участников референдума и «за» проголосовало 77,64%, по второму вопросу – соответственно 23,31% и 77,69%, по третьему вопросу – соответственно 23,84% и 87% (однако, решения не были приняты).

Законодательство не предусматривает порога явки участников утверждающего (конституционного) референдума для признания его состоявшимся (так, при проведении 7 октября 2001 года конституционного референдума в голосовании приняло участие 34% зарегистрированных участников конституционного референдума, «за» проголосовало 64,2% зарегистрированных участников конституционного референдума (решение было принято),

В статье 75 Конституции Италии закреплено, что закон устанавливает порядок проведения референдума2.

При этом в соответствии со статьей 138 Конституции Италии законы, изменяющие Конституцию, и другие конституционные законы принимаются каждой из палат после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании.

Такие законы выносятся на референдум, если в течение трех месяцев после их опубликования этого потребует одна пятая часть членов одной из палат парламента, или 500.000 избирателей, или пять областных советов.

Закон, вынесенный на референдум, не считается принятым, если он не одобрен большинством признанных действительными голосов.

Референдум не проводится, если при втором голосовании в каждой из палат закон был принят большинством в две трети голосов их членов3.

В соответствии с законодательством Верховный кассационный суд Италии4 должен проверить действительность референдума, необходимые формальные вопросы, а также необходимое количество действительных подписей инициаторов проведения референдума.

Законодательство предусматривает, что правительство Италии в течение 60 дней со дня вынесения решения Верховного кассационного суда Италии по запросу парламентариев должен установить дату проведения конституционного референдума.

Одним из этапов процедуры инициирования референдума является предметное рассмотрение инициативы о проведении референдума Конституционным судом Италии, решение которого является окончательным5.

В соответствии с Конституцией Италии и законодательством решение о проведении референдума принимает правительство Италии, при этом календарную дату проведения референдума определяет Президент Италии путем издания соответствующего президентского Декрета.

В современной политической истории страны был проведен 21 национальный референдум (1946 год, 1974 год, 1978 год, 1981 год, 1985 год, 1987 год, 1989 год, 1990 год, 1991 год, 1993 год, 1995 год, 1997 год, 1999 год, 2000 год, 2001 год, 2003 год, 2005 год, 2006 год, 2011 год, апрель и декабрь 2016 года)6.

7 октября 2001 года, 25 июня 2006 года и 4 декабря 2016 года проводились конституционные референдумы, однако, на последних двух референдумах конституционные поправки не были утверждены (одобрены) участниками указанных референдумов.

Голосование на конституционном референдуме 4 декабря 2016 года

В октябре 2019 года Палата депутатов – нижняя палата парламента на основе инициативы политического движения «5 звезд» и по предложению Премьер-министра Италии Джузеппе Конти одобрила конституционный закон, предусматривающий сокращение численного состава двухпалатного парламента на 345 человек7.

Принятие указанного конституционного закона поддержали все основные политические силы, представленные в нижней палате парламента: так, «за» проголосовало 553 депутата Палаты депутатов, против – 
14 депутатов (остальные 66 депутатов не принимали участие в голосовании).

В соответствии с установленной процедурой инициирования конституционного референдума 23 января 2020 года Верховный кассационный суд Италии признал соответствующим статье 138 Конституции Италии парламентский запрос о проведении конституционного референдума и вопроса референдума (запрос был подписан и внесен в судебную инстанцию 71 парламентарием (в соответствии с Конституцией минимальное число подписей депутатов должно было быть не менее 64).

На этой основе 27 января (понедельник) 2020 года правительство Италии приняло решение о проведении конституционного референдума по вопросу о сокращении на одну треть численности каждой из палат двухпалатного парламента и направило его главе государства8.

В соответствии со статьей 87 Конституции Италии Президент назначает народный референдум в случаях, предусмотренных Конституцией.

Президент Италии 28 января издал Декрет, опубликованный 29 января в Официальном журнале законов и декретов № 2 («Официальная Газета») (Gazzetta Ufficiale Della Repubblica Italiana), о назначении на 29 марта (воскресенье) 2020 года конституционного референдума по указанному вопросу (т.е. по вопросу об одобрении конституционного закона о реформировании парламентской избирательной системы в части сокращения численности парламентариев).

Таким образом, на конституционный референдум выносится вопрос в следующей формулировке: «Вы одобряете текст Конституционного закона, касающегося внесения изменений в статьи 56, 57 и 59 Конституции в отношении сокращения численности парламентариев, ободренного парламентом и опубликованного в «Официальной Газете» № 240 от 12 октября 2019 года?».

В этих условиях 29 марта 2020 года в политической истории Италии проводится очередной, 22-й по счету, национальный референдум (плебисцит, который является четвертым конституционным референдумом.

Текст конституционной поправки (в форме Конституционного закона), принятый двухпалатным парламентом Италии, был опубликован в официальном печатном органе («Официальной Газете» № 240 от 12 октября 2019 года).

В соответствии с проектом Конституционного закона предполагается в равном объеме (на 36,5%) сократить предусмотренную статьями 56, 57 и 59 Конституции Италии численность депутатов Палаты депутатов – нижней палаты парламента с 630 до 400 депутатов (на 230 человек или 36,5%) и членов Сената – верхней палаты с 315 до 200 членов (сенаторов) (на 115 человек или 36,5%), т.е. в совокупности сократить 345 мандатов (или 36,5%).

В рамках указанного общего сокращения корпуса парламентариев будет также сокращено число избираемых за пределами территории Италии парламентариев: в Палате депутатов – с 18 до 12, в Сенате – с 8 до 4.

В целом сокращение численности корпуса парламентариев привет, в частности, к существенному сокращению уровня парламентского представительства ряда областей страны в палатах национального парламента.

В настоящее время в двухпалатный парламент (Палату депутатов и Сенат) в ходе проведения всеобщих и прямых выборов избирается 945 парламентариев; в случае одобрения на конституционном референдуме предлагаемых изменений в состав палат парламента будет в совокупности избираться не 945, а 600 парламентариев и, таким образом, общая численность корпуса парламентариев будет сокращена на 36,5%.

На проведение конституционного референдума из государственного бюджета выделено 300 млн. евро.

Организация и проведение конституционного референдума возложены на МВД Италии (Департамент по местным и территориальным вопросам) и префектов областей.

Законодательство предусматривает проведение агитации по вопросам конституционного референдума.

Для проведения агитации должны быть образованы инициативные агитационные группы «Да» или «Нет».

В соответствии с законодательством городские советы должны были до 27 февраля определить места для проведения политическими партиями и инициативными агитационными группами (комитетами референдума) агитации по вопросу, вынесенному на конституционный референдум.

Законодательство предусматривает возможность проведения опросов общественного мнения.

При этом в течение 15 дней до дня голосования законодательно запрещено проведение опросов общественного мнения, в том числе опросов по телефону, однако на практике результаты некоторых опросов общественного мнения размещаются в зарубежных средствах массовой информации и в сети Интернет.

Так, в соответствии с результатами проведенного 20–22 февраля 2020 года социологической организацией «Piepoll» опроса общественного мнения в голосовании намерен был принять участие 81% опрошенных, при этом их них «за» намерено было проголосовать 90%.

Законодательно разрешено проводить опросы общественного мнения (экзитполы) на выходе из помещения для голосования при соблюдении условия обнародования их результатов только после официального окончания времени голосования.

Регистрация избирателей (участников конституционного референдума) является пассивной и основана на национальном регистре населения.

Муниципальные избирательные бюро осуществляют регистрацию (учет) избирателей (участников конституционного референдума), составляют, ведут и дважды в год проводят уточнение списков избирателей, в том числе при проведении референдумов.

Хотя законодательство не предусматривает обязанности представлять списки участников референдума для всеобщего сведения, на практике любой участник референдума может затребовать ознакомления со списком участников референдума.

Жалобы на неточности в списках участников референдума могут быть поданы в областные избирательные бюро, а их решения могут быть обжалованы в суд.

За 15 дней до дня голосования внесение изменений в списки участников референдума, в том числе включение участников референдума в списки участников референдума непосредственно в день голосования, законодательно запрещено.

При этом, однако, в случае если участник референдума ошибочно не был включен в список участников референдума, на основании его заявления соответствующее муниципальное избирательное бюро выдает ему сертификат (удостоверение), позволяющее принять участие в голосовании.

В соответствии с Конституцией Италии и законодательством участие в конституционном референдуме является правом, а не обязанностью граждан Италии, т.е. участие в голосовании является добровольным.

Так, в референдуме имеют право участвовать все граждане, участвующие в избрании Палаты депутатов (статья 75 Конституции Италии).

В конституционном референдуме вправе принимать участие граждане Италии, достигшие на день голосования возраста 18 лет.

Для участия в голосовании муниципалитеты в соответствии с положениями Закона от 8 сентября 2000 года № 299 должны направить по почте каждому участнику конституционного референдума персональную карточку избирателя (участника конституционного референдума).

В указанной персональной карточке избирателя (участника конституционного референдума) проставляется отметка об участии лица в голосовании (штамп соответствующей участковой избирательной комиссии (комиссии референдума).

При проведении референдума в голосовании вправе принимать участие также и зарубежные итальянские избиратели.

Так, в соответствии с Конституцией Италии и законодательством, в частности, Законом № 459 от 27 декабря 2001 года, зарубежные итальянские избиратели (при проведении конституционного референдума – зарубежные итальянские участники конституционного референдума), находящиеся за пределами территории Италии и включенные в списки избирателей по зарубежному избирательному округу, вправе принимать участие в голосовании по почте, отправив не позднее 26 февраля 2020 года в соответствующий муниципалитет пакет документов о предоставлении возможности проголосовать по почте (Voto per corrispondenza).

Информационный материал о конституционном референдуме 26 марта 2020 года для зарубежных итальянских граждан

При этом зарубежные итальянские участники конституционного референдума могут принять участие в голосовании на территории Италии.

В этом случае зарубежные итальянские граждане должны были не позднее 10 дней со дня официального опубликования Декрета Президента Италии о назначении конституционного референдума (т.е. не позднее 8 февраля) подать в дипломатическое представительство или консульское учреждение Италии в соответствующем иностранном государстве заявление о предоставлении возможности проголосовать на территории того муниципалитета Италии, где они зарегистрированы в качестве избирателя.

Данные участники конституционного референдума получают по почте персональную карточку для участия в голосовании на территории своего муниципалитета.

При этом реализация зарубежным итальянским гражданином такого права перемены места и способа голосования является разовой и распространяется только на соответствующий референдум.

Вместе с тем, в случае если гражданин Италии находится в иностранном государстве, которое не соответствует требованиям Закона № 459 от 27 декабря 2001 года в части организации голосования по почте, то данному гражданину возмещается до 75% транспортных расходов экономическим классом для участия в голосовании на территорию Италии и возвращении обратно.

В соответствии Законом от 3 января 2006 года (с изменениями, в частности, от 27 января 2006 года, 7 мая 2009 года) граждане, которые по состоянию здоровья (в частности, в случае наличия тяжелого заболевания, ограничивающего их мобильность) не могут лично прибыть в помещение для голосования участка референдума, в том числе на транспорте, бесплатно предоставляемом муниципалитетом, могут принять участие в голосовании на дому.

Такой избиратель должен не ранее чем за 40 дней и не позднее чем за 20 дней до дня общего голосования подать (т.е. не ранее 18 февраля (вторник) и не позднее 9 марта (понедельник) на имя мэра своего муниципалитета заявление о предоставлении возможности принять участие в голосовании на дому, т.е. по месту своего фактического нахождения.

В заявлении о предоставлении возможности принять участие в голосовании на дому должен быть указан адрес помещения, в котором проживает (находится) участник конституционного референдума, и, желательно, номер телефона; кроме того, к заявлению должны быть приложены копия персональной карточки избирателя, справка о состоянии здоровья, выданная медицинским работником, назначенным соответствующим органом местной страховой медицинской компании (медицинская справка должна содержать позиции, указанные в статье 1 Закона от 3 января 2006 года).

Лица с ограниченными физическими возможностями (граждане Италии) в случае, если помещение для голосования участка референдума, где они включены в список участников конституционного референдума, надлежащим образом не оборудован для участия в голосовании указанной категории участников референдума, вправе принять участие в голосовании на том участке референдума, который надлежащим образом оборудован для голосования указанной категории участников референдума, подав в срок, установленный законодательством, соответствующее заявление на имя мэра своего муниципалитета.

Кроме того, в соответствии с законодательством граждане Италии, находящемся, в частности, в отпуске, либо проживающие за пределами территории Италии, и возвращающиеся по билетам соответствующих транспортных компаний (перевозчиков) к месту своей постоянной регистрации для участия в голосовании на конституционном референдуме, по предъявлении персональной карточки с отметкой об участии в голосовании и транспортных документов соответствующих транспортных компаний (перевозчиков), имеют право на так называемую туристическую льготу и вправе в период с 20 марта по 8 апреля 2020 года получить возмещение понесенных транспортных расходов по маршруту «туда – обратно» экономическим классом (2 классом и стандартного уровня обслуживания) в размере 60% региональных тарифов или 70% национальных тарифов.

При проведении голосования технические средства подсчета голосов, электронное голосование, а также видеонаблюдение законодательством не предусмотрены.

Голосование участников конституционного референдума проводится, как правило, в спаренных либо иным способом объединенных кабинах для голосования (в одном технологическом блоке – две или три кабины для голосования, имеющие одну общую стенку).

Голосование на конституционном референдуме должно было проводиться 29 марта (воскресенье) 2020 года с 07:00 до 23:00 по местному времени, т.е. продолжительность голосования составляла бы 15 часов (до принятия правительством Италии решения о переносе голосования (в связи с эпидемией коронавируса на иную дату и назначении новой даты голосования Декретом Президента Италии).

Бюллетень для голосования на конституционном референдуме изготавливается на бумаге определенного цвета.

Бюллетень для голосования на конституционном референдуме содержит формулировку вопроса, а также два квадрата: внутри одного квадрата – слово «Да», внутри другого квадрата – слово «Нет».

В день голосования участник конституционного референдума должны предъявить члену участковой комиссии референдума документ, удостоверяющий его личность, а также персональную карточку избирателя (участника конституционного референдума), которая заблаговременно направлялась ему муниципалитетом по почте.

Участник конституционного референдума заполняет в кабине для тайного голосования бюллетень для голосования, отмечая позицию «Да» или «Нет» (зачеркнув соответствующий квадрат), и затем опускает заполненный бюллетень в ящик для голосования.

При проведении голосования (как при проведении парламентских и местных выборов) используются, как правило, карточные ящики для голосования.

В персональной карточке избирателя (участника конституционного референдума) членом комиссии референдума проставляется отметка (штамп) об участии в голосовании на конституционном референдуме.

При проведении голосования использование технических средств подсчета голосов, проведение электронного голосования, а также видеонаблюдения за ходом голосования и подсчета голосов участников конституционного референдума законодательством не предусмотрено.

Законодательство не предусматривает порога явки участников конституционного референдума для признания его состоявшимся9.

При этом вынесенное на референдум предложение считается принятым, если в голосовании участвовало большинство имеющих на это право и если предложение собрало большинство голосов, признанных действительными (статья 75 Конституции Италии)10.

Законодательство не предусматривает института национального (общественного) наблюдения как при проведении парламентских и местных выборов, так и референдума, в том числе конституционного.

В этих условиях национальные наблюдатели не назначаются и не осуществляют наблюдение на референдуме, в том числе конституционном.

Кроме того, отсутствует законодательное регулирование участия международных наблюдателей в осуществлении международного наблюдения на референдумах (как и на парламентских выборах), однако порядок их приглашения, а также осуществления наблюдения может регулироваться (как при проведении парламентских выборов) разовыми нормативными актами органов исполнительной власти или главы государства.

На практике миссии международных наблюдателей, в частности, БДИПЧ ОБСЕ, не приглашались для осуществления наблюдения на проводимых в Италии референдумах, в том числе конституционных, состоявшихся 7 октября (воскресенье) 2001 года, 25 июня (воскресенье) 2006 году и 4 декабря (воскресенье) 2016 года.

ПРИМЕЧАНИЯ

[1] Конституционный референдум был назначен на 29 марта (воскресенье) 2020 года.

При этом в связи с распространением эпидемии коронавируса, прежде всего в трех северных областях Италии, массовым закрытием на карантин (до 15 марта) всех учебных заведений, все настойчивей, в том числе рядом инициативных агитационных групп «Нет», а также Радикальной партией Италии, ставился вопрос о переносе даты проведения конституционного референдума, по крайней мере, на 17 мая, 24 мая или даже на 31 мая, и о совмещении голосования на референдуме с голосованием на муниципальных выборах.

5 марта правительство Италии в связи со вспышкой коронавируса приняло решение отложить проведение конституционного референдума на неопределенный срок (решение о новой дате проведения конституционного референдума планируется принять до 23 марта, при этом возможно совмещение голосования на конституционном референдуме с голосованием на муниципальных выборах, которые проводятся в мае в пяти областях Италии).

В соответствии с законодательством для возобновления процедуры проведения конституционного референдума достаточно принятия нового Декрета Президента о календарной дате (дне) голосования на указанном референдуме; в противном случае инициирование конституционного референдума должно вновь пройти все предусмотренные законодательством процедуры и этапы.

[2] Закон о референдуме был принят в 1970 году.

[3] Таким образом, в соответствии с Конституцией и законодательством парламент вправе самостоятельно вносить изменения в Конституцию Италии без парламентского инициирования проведения конституционного референдума, однако, в данном случае необходимо двойное голосование в каждой из палат парламента.

При этом для утверждения проекта конституционной поправки при проведении второго голосования требуется квалифицированное большинство голосов парламентариев в две трети голосов в каждой из палат парламента.

[4] Верховный кассационный суд Италии (Corte Suprema di Cassazione) является высшим судом в итальянской системе общей юрисдикции.

В состав суда входят три палаты по гражданским делам и столько же – по уголовным делам.

Основной функцией суда является «обеспечение правильного применения закона, его единообразного толкования и единства национального права» в судах первой инстанции и апелляционных судах.

[5] В частности, 17 января 2020 года Конституционный суд Италии отклонил инициативу восьми областных советов (Ломбардии, Лигурии, Пьемонта, Венето, Фриули-Венеции-Джулии, Абруццо, Базиликаты, Сардинии) о проведении референдума об изменении системы национальных парламентских выборов.

При этом Конституционный суд Италии не согласился с положительным решением Верховного кассационного суда Италии по указанному вопросу, вынесенному 21 ноября 2019 года.

Инициатором референдума являлась «Лига» Маттео Сальвини и другие правоцентристские политические партии, предлагавшие, чтобы весь состав двухпалатного парламента Италии избирался исключительно по мажоритарной избирательной системе по территориальным избирательным округам, а не по действующей смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе.

[6] Согласно итальянской электоральной традиции, референдумы, в том числе конституционные, проводятся в воскресенье.

[7] Первоначально текст конституционного закона был одобрен Сенатом, во втором голосовании, абсолютным большинством голосов своих членов на заседании 11 июля 2019 года и затем Палатой депутатов при втором голосовании большинством в две трети голосов своих членов на заседании 8 октября 2019 года.

[8] По мнению инициаторов проведения конституционного референдума, сокращение численности парламентариев позволит не только значительно сократить бюджетные расходы (примерно ежегодно на
500 млн евро), но и повысит эффективность работы парламента.

[9] На конституционных референдумах, состоявшихся в 2001 году, 2006 году и в 2016 году, в голосовании приняло участие соответственно 34%, 52,3% и 65,48% участников конституционного референдума.

Таким образом, с 2001 года наблюдается рост активности участников конституционных референдумов, который составил 31,48%.

[10] На конституционных референдумах, состоявшихся в 2001 году, 2006 году и в 2016 году, «за» вынесенные на референдум вопросы проголосовало соответственно 64,2% (решение было принято), 38,7% (решение не было принято) и 40,88% (решение не было принято) участников конституционного референдума.

Таким образом, из трех состоявшихся в последнее время конституционных референдумов решение было принято только на одном из них (в 2001 году).


Поделиться: